Năm 2019-2020, Trường Cao đẳng đường sắt đã nghiên cứu và thực hiện thành công đề tài KHCN cấp Tổng công ty ĐSVN “Nghiên cứu xây dựng các tiêu chí đầu tư kinh doanh kết cấu hạ tầng khu ga đường sắt bằng nguồn vốn xã hội hóa”. Đề tài được Hội đồng đánh giá, nghiệm thu thực hiện nhiệm vụ KHCN cấp Tổng công ty ĐSVN nghiệm thu, kết quả đánh giá đạt loại: Khá.

1. Tính cấp thiết

Kết cấu hạ tầng (KCHT) là yếu tố quyết định để phát triển hệ thống giao thông vận tải (GTVT) đường sắt. Tuy nhiên chi phí đầu tư phát triển, xây dựng và cải tạo KCHT đường sắt là rất lớn với đặc thù là thời gian hoàn vốn dài nên khó thu hút nhà đầu tư nếu không có các chính sách phù hợp. Chính vì vậy, ngay từ rất sớm, các nước có đường sắt phát triển đã quan tâm tới vấn đề xã hội hóa (XHH) nhằm thu hút nguồn lực của các thành phần kinh tế để đầu tư, khai thác và quản lý KCHT đường sắt, trong đó có các ga đường sắt.

Trong lĩnh vực GTVT ở Việt Nam, có thể nói, ngành đường bộ là ngành GTVT đi đầu và đạt thành tựu to lớn nhất trong việc thu hút các thành phần kinh tế tham gia đầu tư xây dựng, quản lý và khai thác KCHT. Có được kết quả này do những quy định cụ thể chi tiết được ban hành sớm và phù hợp với điều kiện cụ thể của Việt Nam. Ngành hàng không dân dụng quy định chi tiết về phân loại cảng hàng không và những nội dung cụ thể cho phép đầu tư xây dựng, khai thác và quản lý cảng hàng không cũng như dịch vụ hàng không. Khái niệm, phân loại, trang thiết bị và quy mô của các cảng biển, cảng thủy nội địa Việt Nam, điều kiện mở cảng biển, cảng thủy nội địa cũng như là những nội dung chi tiết quy định về đầu tư, cho thuê cảng, bến tàu.

Để thực hiện nhiệm vụ phát triển ngành đã được Chính phủ phê duyệt, thực tế ngành Đường sắt Việt Nam (ĐSVN) đang thiếu vốn trầm trọng (theo đánh giá của Bộ GTVT, trong giai đoạn đến 2030, ĐSVN cần khoảng 119 nghìn tỷ đồng) mà nếu không thu hút được các thành phần kinh tế tham gia thì không thể đáp ứng nhu cầu trong thời kỳ mới.Sức cạnh tranh của ĐSVN đang thấp đi so với các ngành GTVT khác. Mặt khác, kinh doanh ngoài vận tải tuy đóng góp đáng kể vào doanh thu của ngành nhưng do chưa có những chính sách cụ thể liên quan đến sử dụng quỹ đất ga nên không cao.

Luật Đường sắt sửa đổi 2017 đã thông thoáng, tạo điều kiện cho các thành phần kinh tế tham gia vào hoạt động đầu tư xây dựng, quản lý và khai thác KCHT. Đây là cơ sở pháp lý để xây dựng các chương trình cụ thể nhằm đưa luật vào cuộc sống. Chính vì vậy, nghiên cứu xây dựng các tiêu chí đầu tư kinh doanh KCHT khu ga  đường sắt bằng nguồn vốn xã hội hóa là rất cấp thiết cả về lý luận và thực tiễn hiện nay đối với ngành ĐSVN.

2. Kết quả nghiên cứu

Nội dung nghiên cứu của đề tàitập trung tổng hợp các bài học kinh nghiệm về hoạt động xã hội hóa đầu tư KCHT đường sắt tại một số đường sắt trên thế giới, kinh nghiệm thu hút vốn XHH trong các ngành giao thông vận tải khác ở Việt Nam; tổng hợp, phân tích thực trạng các khu ga đường sắt, tiềm năng thu hút vốn đầu tư; rà soát, đánh giá hành lang pháp lý thu hút nguồn vốn XHH đối với các khu ga đường sắt. Trên cơ sở đó, nghiên cứu, đề xuất các tiêu chí XHHKCHT khu ga đường sắt gồm đề xuất xây dựng hệ thống văn bản pháp lý, xây dựng các tiêu chí đánh giá lựa chọn hình thức và đối tác đầu tư, đề xuất các giải pháp quản lý và sử dụng KCHT khu ga đường sắt, và xác định nhu cầu vốn và khả năng triển khai thực hiện theo phân kỳ. Một số kết quả nghiên cứu chính đạt được như sau:

• Nghiên cứu, phân tích, làm rõ các ưu, nhược điểm của mô hình xã hội hóa tại các đường sắt các nước và các ngành giao thông vận tải khác ở Việt Nam từ đó nhận định về mô hình phù hợp với điều kiện Việt Nam:
• Về sự cần thiết phải đang dạng nguồn vốn đầu tư xây dựng đường sắt các ga đường sắt, Chính phủ các nước đều đã nhận thức được vai trò và tầm quan trọng của huy động vốn đầu tư đáp ứng nhu cầu ngày càng gia tăng về giao thông vận tải đường sắt. Nhật Bản, Trung Quốc và Hàn Quốc đều kết hợp phát triển nguồn vốn từ ngân sách nhà nước với thúc đẩy tìm kiếm các nguồn vốn từ bên ngoài cho phát triển giao thông đường sắt. Những nguồn vốn kêu gọi xã hội hoá của các nước là vốn ngân sách nhà nước, phát hành trái phiếu, áp dụng các hình thức đối tác công - tư, vay nợ và tiếp cận nguồn vốn hỗ trợ phát triển từ nước ngoài (bảo lãnh cho doanh nghiệp đường sắt vay). Thị trường là điều kiện tối cần thiết để thực hiện xã hội hoá các vốn đầu tư xây dựng đường sắt các nhà ga đường sắt.
• Phát triển nguồn vốn nhà nước cho đầu tư xây dựng đường sắt là rất cần thiết. Nó không chỉ là điều kiện để nhà nước trực tiếp đầu tư xây dựng đường sắt tại các tuyến huyết mạch Bắc - Nam và tuyến Đông - Tây không thể loại trừ người sử dụng, mà còn để thực hiện các ưu đãi, các chính sách tài chính có liên quan được tính trong tổng vốn đầu tư của các dự án, xây dựng công trình phụ trợ, tổ chức bồi thường, giải phóng mặt bằng, tái định cư hoặc công việc khác không tính vào tổng vốn đầu tư. Việc phát triển nguồn vốn này không chỉ dựa vào ngân sách nhà nước, mà các nước rất coi trọng việc huy động từ các loại thuế, phí sử dụng đường sắt, thuế xăng dầu, trái phiếu chính phủ ở cấp trung ương và địa phương và đi vay từ nước ngoài.
• Thu hút mạnh nguồn vốn đầu tư từ khu vực tư nhân thông qua phát triển các hình thức đối tác công - tư trong xây dựng đường sắt. Đây là hình thức đã được áp dụng ở nhiều nước. Tại các nước, việc thu hút nguồn vốn này không chỉ nhằm lấp vào "khoảng trống" ngân sách nhà nước, tăng số lượng và quy mô của các dự án đầu tư xây dựng đường săt, mà còn tạo cơ chế làm tăng hiệu quả sử dụng nguồn vốn vào lĩnh vực đầu tư này. Để thu hút mạnh mẽ nguồn vốn đầu tư từ khu vực tư nhân, các nước đều rất coi trọng việc hình thành và không ngừng hoàn thiện thể chế quản lý. Hàn Quốc đã ban hành đạo luật về sự tham gia của tư nhân trong KCHT, gọi tắt là Luật PPP. Nhật Bản ban hành “Luật Khuyến khích các sáng kiến tài chính tư nhân”. Các đạo luật này đã không ngừng được điều chỉnh theo hướng phù hợp hơn khi có những biến đổi trong thực tiễn nhằm kích hoạt đầu tư tư nhân kể cả đầu tư nước ngoài vào xây dựng đường sắt. Kinh nghiệm của Hàn Quốc cho thấy, tính cụ thể, rõ ràng, linh hoạt và minh bạch trong quản lý dự án xã hội hoá là một điều kiện có tính quyết định để kích hoạt đầu tư tư nhân trong phát triển các dự án đường sắt mà nước ta có thể tham khảo. Việc lựa chọn hình thức dự án thích hợp trong việc kết hợp hài hòa lợi ích kinh tế khi thực hiện luật PPP trong đầu tư xây dựng đường sắt cũng là một bài học cần thiết mà nước ta có thể nghiên cứu học hỏi.
• Đánh giá tiềm năng đầu tư kinh doanh KCHT khu ga đường sắt:
• ĐSVN quản lý quỹ đất lớn, có mạng lưới Đường sắt trải gần như khắp hành lang kinh tế trọng điểm, khu tập trung dân cư đô thị là tiền đề để nghiên cứu phát triển và XHH trong đầu tư, khai thác hạ tầng và các ga Đường sắt;
• Luật Đường sắt 2017 đã luật hóa công tác liên quan đến quản lý, khai thác và sử dụng quỹ đất ĐSVN. Trên tinh thần đó, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 46/2018/NĐ-CP hướng dẫn đến quản lý, khai thácquỹ đất thuộc các đơn vị cơ sở;
• ĐSVN đã tiến hành XHH công tác vận tải (cho thuê hành trình, cho phép đầu tư đóng mới toa xe chở hàng, chở khách...) và thuê KCHT. Thông qua các hoạt động này, ngành thu được những bài học kinh nghiệm, tích lũy được những kiến thức bổ ích cho công tác XHH đầu tư xây dựng, quản lý và khai thác KCHT ĐSVN;
• Tiềm năng để XHH KCHT ĐS là rất lớn, cụ thể như việc khai thác quỹ đất dự trữ phát triển sản xuất, các tuyến đường/ga kết nối với cảng hàng không/sân bay, kết nối với các khu công nghiệp, dân cư khác. Chính vì vậy, khi ban hành được cơ chế thông thoáng thì khả năng thu hút các nhà đầu tư, nguồn lực xã hội là hiện thực;
• Bộ Giao thông vận tải đã Phê duyệt Đề án “Huy động vốn XHH để đầu tư KCHT lĩnh vực đường sắt” tại Quyết định số 4907/QĐ-BGTVT ngày 24 tháng 12 năm 2014.
• Tổng hợp, phân tích các yêu tố ảnh hưởng đến việc kêu gọi xã hội hoá đầu tư KCHT khu ga ĐSVN:
• Tạo khung và hành lang pháp lý cần thiết để chế định hoạt động đầu tư xây dựng, quản lý và khai thác KCHT khu ga đường sắt: Khung pháp lý có vai trò rất quan trọng, là những cam kết của Nhà nước, mà ở đây là các cơ quan quản lý thay mặt cho Nhà nước thực hiện nghĩa vụ đối với tổ chức, cá nhân tham gia đầu tư xây dựng, quản lý và khai thác KCHT GTVT ĐS. Mặt khác, khung pháp lý tạo điều kiện, hướng dẫn cụ thể cho các tổ chức, cá nhân khi thực hiện đầu tư xây dựng, quản lý và khai thác KCHT GTVT ĐS, tạo sự đồng bộ đối với sự phát triển của ngành.
• Kinh nghiệmXHH đầu tư xây dựng, quản lý và khai thác KCHT khu ga đường sắt: Mặc dù trên thế giới và ở Việt Nam, XHH đã thực hiện tương đối sớm, trong nhiều ngành GTVT và GTVT ĐS. Tuy nhiên, thành công nhiều nhưng thất bại cũng có, nhiều chủ trương không thực hiện được, phải bãi bỏ. Chính vì vậy, để hoạt động XHH đầu tư xây dựng, quản lý và khai thác KCHT khu ga Đường sắt được thành công, có lợi cho cả ngành GTVT ĐS, cả các nhà đầu tư, mang lại lợi ích cho xã hội và nền kinh tế nói chung, nhất thiết phải thử nghiệm mô hình. Từ đó tổng kết rút kinh nghiệm để nhân rộng.
• Đưa ra lộ trình cụ thể cho việc XHH đầu tư xây dựng, quản lý và khai thác KCHT giao thông vận tải, thường xuyên điều chỉnh cho phù hợp thực tiễn.
• XHH phải bài bản thông qua các quy định đầy đủ và cụ thể. Qua nghiên cứu các văn bản pháp lý của các ngành GTVT Việt Nam cho thấy nội dung quy định phải thể hiện đầy đủ các vấn đề sau: Định nghĩa cụ thể, rõ ràng và dễ hiểu về KCHT ĐS, khu ga đường sắt; quy định cụ thể danh mục đầu tư, khai thác và kinh doanh; có các quy định cụ thể ràng buộc trách nhiệm của các bên; có các quy định tạo điều kiện thuận lợi cho nhà đầu tư; quy định cụ thể đối tượng được phép tham gia những hoạt động cụ thể; hình thức tham gia XHH, thời gian được quản lý, khai thác; quy định cụ thể phương thức thực hiện, mẫu giấy tờ, văn bản hưỡng dẫn đăng ký tham gia; quy định chi tiết phân chia lợi ích xã hội và lợi ích các bên.
• XHH đầu tư xây dựng, quản lý và khai thác KCHT khu ga đường sắt phải thực hiện nhất quán, đồng bộ: Việc định giá thuê phải rất linh hoạt theo nguyên tắc công trình nào có lợi thế phải chịu giá thuê cao hơn, ít lợi thế giá thấp hơn. Như vậy các công trình ở nơi khó khăn mà Nhà nước cần phải đầu tư xây dựng để phát triển kinh tế cho vùng đó không cần đến chính sách hỗ trợ của Nhà nước; khi áp dụng mô hình nào phải nghiên cứu phát triển đồng bộ, tạo điều kiện thuận lợi cho đối tác. Nếu còn thiếu các công trình, thiết bị phụ trợ gây khó khăn cho nhà đầu tư thì chủ động hoặc tạo cơ chế cho nhà đầu tư khắc phục.
• Phối hợp tốt với chính quyền địa phương và các cơ quan hữu quan giải quyết vướng mắc, cản trở hoạt động có hiệu quả của nhà đầu tư nhằm thu hút nhà đầu tư. KCHT giao thông vận tải nói chung, khu ga đường sắt nói riêng đòi hỏi vốn đầu tư rất lớn.
• Đề xuất các tiêu chí, giải pháp thu hút đầu tư, kinh doanh KCHT các khu ga Đường sắt Việt Nam bằng nguồn vốn xã hội hoá:
• Đề xuất khung pháp lý cho việc XHH đầu tư kinh doanh KCHT các khu ga của ĐSVN. Kiến nghị khung pháp lý để cho công tác XHH đầu tư xây dựng, quản lý và khai thác KCHT ĐSVN gồm những văn bản pháp luật sau: Luật Đường sắt (đã có) và các Luật có liên quan như Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu, Luật Doanh nghiệp, Luật giá, Luật Quy hoạch (đã có), cần ban hành luật PPP và các nghị định hướng dẫn; Nghị định số 46/2018/NĐ-CP ngày 14/03/2018 của Chính phủ quy định việc quản lý, sử dụng và khai thác tài sản KCHT đường sắt quốc gia (đã có); tổ chức lập quy hoạch phát triển KCHT đường sắt quốc gia trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt” (điều 7 Luật Đường sắt 2017); các Quyết định của Chủ tịch Hội đồng thành viên và Tổng giám đốc ĐSVN về cho thuê, giá thuê KCHT ĐSVN theo Luật Đường sắt 2017; các Quyết định của Lãnh đạo đơn vị quản lý KCHT ĐSVN được XHH tùy theo từng nội dung cụ thể.
• Thu hút nguồn lực xã hội đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường sắt có tính phức tạp cao vì mục tiêu phải lựa chọn được nhà đầu tư có đủ kinh nghiệm, năng lực thực hiện dự án, đảm bảo hài hòa lợi ích của Nhà nước - Cộng đồng - Nhà đầu tư. Quá trình lựa chọn có sự tham gia, quản lý của nhiều chủ thể, nhiều vấn đề được đặt ra để đảm bảo việc đánh giá chính xác, hợp lý các đề xuất của nhà đầu tư trong suốt quá trình đầu tư xây dựng, quản lý khai thác, vận hành dự án. Do đó, cần phải xây dựng tiêu chuẩn đánh giá lựa chọn nhà đầu tư: Đối với tiêu chuẩn đánh giá năng lực, kinh nghiệm của nhà đầu tư (sơ tuyển nhà đầu tư), các tiêu chí chủ yếu được sử dụng gồm kinh nghiệm thực hiện dự án tương tự về quy mô, khu vực địa lý, đặc điểm kinh tế - xã hội; địa vị pháp lý, lịch sử và thương hiệu của nhà đầu tư; năng lực kỹ thuật chủ yếu để thực hiện, vận hành dự án; sức mạnh tài chính của nhà đầu tư; khả năng huy động tài chính, nguồn nhân lực được phân bổ cho dự án và một số tiêu chí cần thiết khác phù hợp với từng dự án cụ thể.
• Phân tích, làm rõ các giải pháp quản lý, sử dụng, khai thác tài sản KCHTĐS quốc gia, bao gồm:
• Giao cho Tổng công ty ĐSVN theo hình thức đầu tư vốn nhà nước tại doanh nghiệp: Đây là giải pháp tạo ra bước đột phá trong việc quản lý, khai thác, kinh doanh KCHT ĐS theo quy định trong Luật Đường sắt 2017, tạo điều kiện thay đổi lớn bộ mặt nhà ga, hạ tầng phục vụ vận tải đường sắt: Các nhà ga tại các thành phố lớn sẽ có điều kiện đầu tư, nâng cấp, cải tạo khang trang, hiện đại, dần tiếp cận với mô hình các nhà ga đường sắt của các nước phát triển. Từ hiệu quả khai thác các nhà ga có lợi thế thương mại sẽ bù đắp một phần kinh phí để sửa chữa, nâng cấp các nhà ga không có nguồn thu mà hiện nay đang xuống cấp trong đó kinh phí bảo trì cân đối rất khó khăn;
• Giao tài sản KCHTĐS cho doanh nghiệp kinh doanh KCHT đường sắt do Nhà nước nắm giữ 100% vố điều lệ không tính thành vốn nhà nước tại doanh nghiệp: Với phương án này Tổng công ty không chủ động trong việc khai thác các ga mà chỉ trông chờ sự đầu tư của Nhà nước để duy trì trang thái KCHT ĐS trong đó có nhà ga như hiện nay sẽ gặp nhiều khó khăn về nguồn vốn đủ để duy tu sửa chữa thường xuyên cho 297 ga.
• Xác định nhu cầu vốn và khả năng triển khai thực hiện đầu tư kinh doanh KCHT khu ga đường sắt giai đoạn 2019 - 2030 và tầm nhìn đến năm 2050.

Về huy động nguồn vốn theo quy hoạch phát triển tổng thể đường sắt Việt Nam đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030 tại Quyết định số 1468/2015/QĐ-TTg ngày 24/8/2015 của Thủ tướng Chính phủ có nêu rõ:

• Chủ động bố trí vốn từ ngân sách nhà nước, có cơ chế đặc thù để huy động tối đa vốn từ các thành phần kinh tế trong và ngoài nước như vốn ODA, vốn ưu đãi của Chính phủ các nước, phát hành trái phiếu Chính phủ... để đầu tư phát triển KCHT đường sắt, đặc biệt là hệ thống đường sắt đô thị và đường sắt nội - ngoại ô, đường sắt huyết mạch trọng yếu trên các trục Bắc - Nam, Đông - Tây;
• Xây dựng và ban hành cơ chế XHH để khuyến khích mọi thành phần kinh tế tham gia đầu tư KCHT đường sắt thông qua hình thức nhượng quyền kinh doanh khai thác KCHT đường sắt, liên doanh, đối tác công tư (PPP), phát hành trái phiếu công trình... Xây dựng cơ chế đặc thù khai thác quỹ đất từ các dự án, đặc biệt là các dự án đường sắt qua đô thị, các công trình nhà ga... để huy động nguồn vốn đầu tư phát triển KCHT đường sắt quốc gia đối với các tuyến và các đoạn tuyến có lợi thế khai thác theo quy hoạch và quản lý của Nhà nước.
• Đẩy mạnh chính sách XHH trong kinh doanh vận tải đường sắt, dịch vụ hỗ trợ vận tải đường sắt; thu hút mạnh các thành phần kinh tế, kể cả các nhà đầu tư nước ngoài tham gia đầu tư phương tiện vận tải, các công trình hỗ trợ cho hoạt động vận tải (ke ga, kho, bãi hàng, phương tiện xếp dỡ…).
• Tổng hợp đề xuất khả năng kêu gọi vốn đầu tư kinh doanh KCHT khu ga đường sắt giai đoạn 2019 - 2030 và tầm nhìn đến năm 2050, trong đó tập trung làm rõ lợi thế, tiềm năng thương mại của 17 ga loại I; phân tách phần đường, ke để xác định rõ phần KCHT đường sắt trong ga có thể nhận giao dưới hình thức đầu tư vốn của nhà nước vào doanh nghiệp.

3. Hiệu quả kinh tế của đề tài

• Đề tài đã xác định tiêu chí đánh giá đầu tư kinh doanh KCHT khu ga đường sắt bằng nguồn vốn XHH, cụ thể trên các nội dung: đối tượng tham gia; danh mục các hoạt động đầu tư, kinh doanh; trách nhiệm, quyền lợi và nghĩa vụ của các bên tham gia;
• Đề xuất các giải pháp thu hút đầu tư kinh doanh KCHT khu ga đường sắt bằng nguồn vốn XHH cho giai đoạn 2019 -2030, tầm nhìn 2050; xác định nhu cầu đầu tư và khả năng thực hiện (phân kỳ) đầu tư kinh doanh KCHTkhu ga đường sắt;
• Xây dựng các nội dung đề xuất Chính phủ, Bộ Giao thông vận tải, Ủy Ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp, Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Tổng công ty ĐSVN nhằm xây dựng, bổ sung, ban hành các cơ chế chính sách để thu hút nguồn lực đầu tư phát triển KCHT, làm cơ sở cho phát triển năng lực của ngành với lợi thế quản lý quỹ đất KCHT các khu ga lớn, tọa lạc tại những địa điểm có nhiều tiềm năng trên hầu khắp các tỉnh, thành của cả nước.

4. Địa chỉ lưu trữ kết quả nghiên cứu

Hồ sơ và báo cáo tổng hợp đề tài được lưu trữ tại Ban Hợp tác quốc tế & Khoa học công nghệ, Tổng công ty Đường sắt Việt Nam. Địa chỉ: Số 118 Lê Duẩn, Hoàn Kiếm, Hà Nội. Số điện thoại liên hệ: 024.38223650.